В научной литературе разработано несколько подходов к проблеме повышения эффективности государственного управления. К основным из этих подходов могут быть отнесены следующие .

• 1. Концепция лидерства. Представители данного подхода увязывают эффективность государственного управления с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей министерств и ведомств, системами их подбора, оценки, выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием.
• 2. Теория веберовской рациональной бюрократии. Эта теория требует, чтобы административная бюрократия была отделена от политики, имела иерархическую структуру, функциональную специализацию, четкие правила работы и должностные инструкции, отделение от собственности, что создаст необходимые предпосылки для эффективной работы.
• 3. Теория жизненных циклов. Основная идея этой школы состоит в том, чтобы показать зависимость эффективной работы государственных ведомств от влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп внутри организации.
• 4. Концепция профессионализма. Данная концепция ставит эффективную деятельность государственных и муниципальных органов в прямую зависимость от наличия карьерных (профессиональных) чиновников, хорошо обученных, имеющих большой опыт работы, которые руководствуются своей основной миссией - служение государству и обществу, а сами ведомства имеют определенный уровень автономии и ориентированы на решение главных, общенациональных задач и проблем.
• 5. Концепция экономической ответственности. Концепция основана на экономическом подходе, доказывающем, что повышение эффективности работы, связано с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.
• 6. Теория общественной экологии. Относительно новая теория, которая доказывает, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности государственной администрации управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.

Очевидно, что все эти теории и концепции сосредотачивают основное внимание на одном из аспектов эффективности государственного управления. Видимо, более правильно вести речь о создании модели эффективного государственного управления. И для этого потребуется реализовать комплекс политико-правовых, организационных, экономических мер.

Первое, что необходимо сделать российским гражданам, политическим организациям (находящимся у власти или стремящимся к ней), профессионалам-управленцам (чиновникам и менеджерам), собственникам, состоит в осознании того, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем - наилучшие, наиболее подготовленные и талантливые представители народа.

Исторический опыт показывает, что выдвигать обоснованные цели (к чему стремиться, чего хотеть), формировать необходимые для этого управленческие функции (как, каким образом добиваться целей), создавать работающие организационные структуры (механизмы взаимодействия людей) субъекты управления могут лишь при условии, если они развиты лучше и выше, чем управляемые объекты. Нельзя вести управляемые объекты (воздействовать на них), если не знаешь зачем, куда и как вести.

Достичь этой цели невозможно без создания рациональной системы отбора и продвижения государственных служащих. Существующая система отбора и продвижения государственных чиновников нс в состоянии привлекать в массовом масштабе наиболее подготовленных и талантливых россиян на государственную службу.

Следует также учитывать то обстоятельство, что наиболее подготовленным и талантливым представителям народа за их труд необходимо адекватно платить. Вот что по этой проблеме сказал Ги Брабан, Президент Международного Института административных наук: «Слишком низкая оплата груда государственных служащих таит в себе две опасности. Одна из них (и это характерно и для Москвы, и для Парижа, и для Мехико) - отток лучших кадров в частный сектор. Вторая опасность - коррупция, которая однозначно присутствует там, где служащие, контролирующие граждан или предприятия, получают гораздо меньше, чем контролируемые ими лица» . Как подчеркивают специалисты: «Дешевая администрация - самое дорогостоящее управление в мире. Можно сэкономить деньги на управленческом персонале, на техническом оснащении административных органов, но за такую экономию

государству приходится платить втридорога» .

Но затраты на повышение зарплаты чиновникам должны быть пропорциональны результатам их деятельности. Платить управленцам надо не за процесс, а именно за результат труда, устанавливая зарплату в определенной пропорции от минимальной или средней зарплаты по стране или подведомственной территории.

Кроме того, России необходимо взять на вооружение опыт развитых стран, где постоянно разрабатываются и реализуются программы совершенствования государственного аппарата, создаются для этих целей различные структуры в виде министерств, управлений, агентств и т. д. В развитых странах почти каждая политическая партия в своих программных документах имеет раздел, посвященный совершенствованию государственной службы.

Эффективное государственное управление невозможно без долгосрочной стратегии социально-экономического, политико-правового и духовно-нравственного развития страны, ее приоритетов, рациональных механизмов решения стоящих задач.

Эффективную модель государственного управления может выстроить лишь общество, способное к самоорганизации и не подверженное манипулированию, осознающее существо имеющихся проблем в государственном управлении и видящее рациональные пути их решения.

Повышение эффективности государственного управления требует изменений в философии государственного управления. Субъектам государственного управления необходимо четко представлять, что происходит внутри самой управляемой системы, между управляемой системой и ее внешней средой, чем занимаются органы государственного управления.

В современных условиях от субъектов государственного управления требуется четкое видение перспективных путей развития государства и общества. Выдающиеся результаты достигаются путем использования благоприятных возможностей, а не путем решения проблем. При решении проблем можно надеяться только на восстановление прежнего состояния или на устранение ограничений в достижении результата. Для получения выдающихся результатов ресурсы должны быть направлены на использование благоприятных возможностей, а не на решение проблем. Главное не то, как осуществлять управление, а то, как определить перспективные цели и концентрировать на них ресурсы и силы. Концентрация - ключ к реальным социально-экономическим результатам. Сегодня ни один принцип эффективности не нарушается с таким постоянством, как принцип концентрации. Это характерно и для деятельности органов государственной власти. Они, как правило, пытаются сделать всего понемногу.

Для устойчивого развития государства одной компетентности государственных служащих недостаточно, лидирующее положение - вот что приводит к устойчивому развитию государства.

Эффективность деятельности государственных органов и государственных служащих состоит в обеспечении ими достижения общественно значимых целей, связанных с потребностями и интересами народа в возможно короткий срок при наименьших затратах экономических, финансовых, трудовых, природных и других ресурсов. Или, точнее, эффективность деятельности государственных органов и государственных служащих определяется не тем, сколько сделано, а тем все ли сделано, что нужно для нормальной жизни большинства народа.

Статистические и социологические данные свидетельствуют о низкой эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих современной России. В этой связи для повышения эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих требуется реализовать комплекс политико-правовых, организационных и экономических мер.

Эффективность деятельности государственных органов и государственных служащих в решающей степени зависит от качества политического руководства страны, его политического сознания и ответственности, способности к лидерству.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

• 1. Сравните понятия «эффективность государственного управления», имеющиеся в научной и учебной литературе.
• 2. Какие показатели используются для оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления?
• 3. Какие факторы влияют на эффективность государственного управления?
• 4. Сформулируйте основные направления повышения эффективности государственного управления.
• 5. Проанализируйте философские подходы к эффективному государственному управления.

• Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика: учебное пособие. СПб., 2004. С. 288-289.
• Государственная служба. Поиски эффективности. Зарубежныйопыт. Вып. 13. М., 1996. С. 26.ш Там же. С. 21.

Повышение эффективности системы государственного управления – одно из наиболее важных институциональных условий ускорения темпов социально-экономического развития страны. Приоритетными направлениями кадровой политики в системе государственной службы, согласно Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, являются: формирование эффективного механизма подбора кадрового состава государственных служащих и работы с ним; повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; совершенствование программ подготовки и профессионального развития государственных служащих. Реализация указанных приоритетных направлений предполагает решение ряда основных задач: - управление развитием профессиональных качеств государственных служащих; - обновление и протация кадрового состава государственных служащих; - формирование кадрового резерва и обеспечение его эффективного использования; - объективная оценка результатов деятельности государственных служащих, в первую очередь при проведении аттестации или квалификационного экзамена. Согласно Концепции реформирования системы государственной службы РФ (2001 г.) и Федеральной программе (2002 г.) должны быть преодолены негативные тенденции в государственной службе России: 1. утвержден принцип единства государственной службы и системы и управления ею на федеральном и региональном уровнях; 2. разработаны законодательные механизмы взаимосвязи государственной и муниципальной службы; 3. ликвидированы противоречия и пробелы в законодательстве Российской Федерации о государственной службе; 4. приведено в соответствие социальное и правовое положение государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности; 5. повышена эффективность деятельности государственных органов; 6. широкое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов; 7. повышение эффективности правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества; 8. высокая эффективность кадровой политики в сфере государственной службы; 9. отход от консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих; 10. укрепление ресурсной обеспеченности государственной службы. В Концепции реформирования государственной службы и Федеральной программе подчеркивается, что все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Реформирование государственной службы и кадровой политики следует проводить в рамках концепции сбалансированного развития, и оно не должно состоять из одномоментных кардинальных изменений существующей государственной службы. Последовательность и постепенность являются принципами современного реформирования государственной службы и кадровой политики. Реформирование государственной службы становится приоритетным направлением в области государственного строительства и предполагает решение следующих основных задач: создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы; определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов; внедрение основных методов планирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы; обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства; применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста; реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих; внедрение механизмов выявления и разрешение конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих; создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей; обеспечение развития системы управления государственной службой на федеральном уровне, на уровне субъекта Российской Федерации и на уровне государственного органа. Эти меры призваны повысить эффективность государственной службы РФ в интересах развития гражданского общества и государства, укрепить доверие граждан к аппарату органов государственной власти, обеспечить прозрачность государственной службы, повысить ее авторитет и улучшить социальную защищенность государственных служащих

27. Муниципальная служба - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления муниципальными служащими не являются.

Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Федеральный закон Федеральный закон от 2 марта2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.

Муниципальная служба основана на следующих принципах:

Верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

Приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

Самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

Профессионализма и компетентности муниципальных служащих;

Ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

Равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

Единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;

Правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

Внепартийности муниципальной службы.

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации при определении минимальных местных бюджетов.

Муниципальная служба и государственная гражданская служба тесно взаимосвязаны между собой. Согласно ст. 7 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" эта взаимосвязь обеспечивается посредством:

Единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

Единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

Единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

Учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

Соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

Соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

	2.2.3 Принципы муниципальной службы 1.2.1 Понятие "муниципальная служба" Понятие "муниципальной службы" сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов. В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были "государственные служащие местных органов государственной власти". С принятием в 1990-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления, нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие "муниципальная служба" в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" также не использовал понятие "муниципальная служба". Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте - рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных гражданских служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует: все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов. Муниципальная служба является механизмом реализации функций и задач органов местного самоуправления. Для их осуществления в муниципальной службе используются достижения различных наук - социологии управления, административного права, политологии, психологии управления, экономических и других наук. На этой основе складывается общая теория муниципальной службы, разрабатывающая пути осуществления этой службы как управленческой деятельности. Существуют общие черты, характерные для муниципальной службы любой развитой страны: Муниципальная служба в значительной степени интегрирована в государственный механизм, выполняет многие функции, имеющие общегосударственное значение; Муниципальная служба функционирует, в конечном счете, под контролем центральной власти; Исполнительские функции осуществляются профессионалами. По ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе. 1.2.2 Цели, задачи и функции муниципальной службы РФ Основные цели муниципальной службы: Муниципальная служба должна стать эффективной структурой социального обслуживания, ответственной перед государством и подотчетной населению; Муниципальная служба может успешно функционировать на нижних уровнях управления, не дожидаясь команд с "верхних этажей", в соответствии с принципом оперативности управления; Муниципальная служба способна эффективнее разрабатывать природные, экономические, человеческие ресурсы муниципального образования посредством самоорганизации местных коллективов и профессионального управления. Основными задачами муниципальной службы являются: Обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования; Обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения; Подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления; Защита прав и законных интересов муниципального образования. Более того, с точки зрения задач, эта служба представлена В социальном аспекте: это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами; В политическом: как деятельность по реализации государственной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве, то есть от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений; В правовом: юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих. Вообще, если говорить о функциях, то исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования. Прежде всего это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета. Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью. Не менее важная функция - это руководство муниципальным здравоохранением, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями. Наконец, важнейшая функция: осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Итак, под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Каждый подинститут муниципальной службы, выполняет наряду с общими также специфические функции. Например, для подинститута аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция права муниципальной службы состоит прежде всего в том, что бы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений.

29. О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ

В современной России местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление, как институт публичной власти, характеризуется наличием неотъемлемых атрибутов, которыми являются:

Территория, на которой осуществляется местное самоуправление;

Наличие выборного органа (Совета);

Наличие местного бюджета;

Принятие обязательных для исполнения нормативных правовых актов;

Ответственность за неисполнение решений органов местного самоуправления.

В Санкт-Петербурге представительным органам местного самоуправления предоставлено также право законодательной инициативы.

Формирование института местного самоуправления в России происходило с 1985 года в период значительных преобразований в политической и социальных сферах общественной жизни России в соответствии с требованиями Европейской хартии о местном самоуправлении.

Санкт-Петербург - субъект Российской Федерации – город федерального значения, который обладает особым конституционным статусом, предопределившим специфику становления и развития системы местного самоуправления на его территории. Эта специфика обусловлена тесным переплетением и взаимосвязью всех важнейших отраслей городского хозяйства, сформированной системой управления в условиях единой инфраструктуры, высокой плотностью населения, особенностями территориального положения.

В Санкт-Петербурге в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 года «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» местное самоуправление осуществляется в 111 муниципальных образованиях - внутригородских территорий города федерального значения, из них 9 городов, 21 поселок, 81 муниципальный округ. Границы муниципальных образований вписаны в границы районов Санкт-Петербурга, вышеназванным законом установлено, что территория муниципального образования должна полностью входить в состав территории района города и муниципальное образование не может располагаться на территории нескольких районов Санкт-Петербурга.

Перечень вопросов, находящихся в компетенции местного значения, установлен Законом Санкт-Петербурга от 7 мая 2005 года №237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге». В целом, на сегодняшний день перечень вопросов местного значения в Санкт-Петербурге для муниципальных округов состоит из 41 пункта, для поселков – из 44, для городов из 47 вопросов местного значения. Основной акцент в рамках перечня сделан

на решении комплекса бытовых вопросов и вопросов жизнеобеспечения населения муниципальных образований,

на деятельности по текущему ремонту и озеленению территорий и дворов,

на содействии охране общественного порядка,

на осуществлении функций опеки и попечительства над детьми,

на проведении работ по военно-патриотическому воспитанию граждан,

на организации и проведении досуговых мероприятий для детей и подростков,

на реализации мероприятий в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и др.

Местное самоуправление граждане могут осуществлять посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления (голосованием по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосованием по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования). Федеральное законодательство предусматривает такие формы местного самоуправления, как сходы граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, опросы, собрания и конференции граждан (собрание делегатов).

В соответствии с законодательством в структуре органов местного самоуправления обязательными являются:

Представительные органы муниципальных образований – в Санкт-Петербурге – муниципальные советы;

Главы муниципальных образований;

Местные администрации муниципальных образований.

В целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании проводятся муниципальные выборы.

Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, определения результатов муниципальных выборов в Санкт-Петербурге установлены Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права участия в референдуме граждан Российской Федерации» и Законом Санкт-Петербурга от 29 октября 2008 года N 681-118 «О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге».

Уставами муниципальных образований Санкт-Петербурга устанавливается срок, на который избираются депутаты.

Депутаты в соответствии с уставами муниципальных образований избираются на основе мажоритарной системы (системы относительного большинства) по одномандатным или многомандатным избирательным округам.

Подготовка и проведение муниципальных выборов выборов, обеспечение реализации и защиты избирательных прав граждан, а также контроль за соблюдением указанных прав возлагаются на избирательные комиссии в пределах их компетенции, установленной федеральными законами, законами Санкт-Петербурга и уставом муниципального образования.

При подготовке и проведении выборов действуют следующие избирательные комиссии в пределах полномочий, возложенных на них законом:

Санкт-Петербургская избирательная комиссия;

избирательные комиссии муниципальных образований;

окружные избирательные комиссии;

участковые избирательные комиссии.

Избирательные комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании обращения о нарушении законодательства о выборах, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы.

Избирательные комиссии вправе обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений избирательного законодательства в правоохранительные органы, исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга.

Избирательные комиссии обеспечивают информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании, а также о выдвинутых и зарегистрированных кандидатах.

Решения вышестоящей избирательной комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих избирательных комиссий.

Финансовое обеспечение деятельности избирательной комиссии муниципального образования по подготовке и проведению выборов осуществляется из средств местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели нормативным правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год.

При проведении муниципальных выборов используется государственная автоматизированная система «Выборы».

При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Решения и иные акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, установленной федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга, законами Санкт-Петербурга, уставом муниципального образования, обязательны для соответствующих органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей.

Результаты муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

1 Гончаров А.А. Сущность и понятие гражданского контроля // Управление общественными и экономическими системами. - 2011. - № 2

2 См.подробнее: Раздаточный пакет Пермской гражданской палаты «Теория гражданскогоконтроля.Гражданский контроль: что это? зачем это? как это?». URL: http://www.pgpalata.ru/page/grcontrol/paket2 .Дата посещения -06.10.2013

3 Россия: центр и регионы, выпуск 23, М.: 2013//Левашов В.К., Афанасьев В.А., Новоженина О.П., Шушпанова И.С. Как живешь, Россия? XXXVII этап социологического мониторинга, декабрь 2012 года.– М.: ИСПИ РАН,2013.

4 См. подробнее: Нисневич Ю.А. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции: проблемы реализации в России // Полис. 2011. № 1. 17.

5 См. подробнее: Информационно-аналитические материалы государственной Думы/ Аналитический вестник Выпуск 25 Борьба с коррупцией: состояние и проблемы законодательного обеспечения,М.-2001. URL : http://iam.duma.gov.ru/node/8/4611/16245

6 Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти, М.: Весь мир, 2010. С.224

7 См. подробнее: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. N 1815-р г. Москва «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)»». URL: http://www.rg.ru/2010/11/16/infobschestvo-site-dok.html

ш Гриднев В. П.

g Повышение эффективности государственного s управления в условиях

I динамического развития России

Гриднев Валерий Павлович

^ Северо-Западный институт управления - филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) > Профессор кафедры государственной политики и государственного управления 5 Доктор исторических наук s [email protected] к

< РЕФЕРАТ

Статья посвящена актуальным проблемам совершенствования деятельности органов m государственной власти, повышения их эффективности в современных условиях. В ней

о раскрывается основное содержание деятельности федеральных государственных ор-

^ ганов и необходимость повышения эффективности функционирования системы госу-

EJ дарственного управления, направленной на решение актуальных задач, в частности на

о создание нормативно-правовой базы, совершенствование государственной кадровой

политики, в том числе внедрение системы наставничества, повышение роли современной управленческой и организационной культуры ХХ! в. в органах государственной власти. В статье представлены и обоснованы предложения автора по повышению эффективности системы государственного управления в условиях глобальных вызовов и угроз безопасности человечества в XXI в.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

государственное управление, гражданская служба, эффективность, наставничество, управленческая и организационная культура

Increase of Efficiency of Public Administration in the Conditions of Dynamic Development of Russia

Gridnev Valery Pavlovich

north-West institute of Management - branch of the russian Presidential academy of national Economy and Public

Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation)

Professor of Chair of a State Policy and Public administration

Doctor of Science (History), Professor

[email protected]

Article is devoted to actual problems of improvement of activity of public authorities, increases of their efficiency in modern conditions. In it the main content of activity of federal government bodies and need of increase of efficiency of functioning of the system of public administration directed on the solution of actual tasks, in particular, on creation of standard and legal base, improvement of the state personnel policy, including introduction of system of mentoring, increase of a role of modern administrative and organizational culture of the XXI century in public authorities reveals. In article proposals of the author on increase of system effectiveness of public administration in the conditions of global challenges and threats to security of mankind in the XXI century are presented and proved.

рublic administration, civil service, efficiency, mentoring, administrative and organizational culture

В XXI в. перед страной стоит проблема создания инновационной теории и практики государственного управления, формирования профессиональных управленцев новой генерации, способных мыслить и действовать системно и эффективно на

опережение в условиях динамического развития Российской Федерации, принимать < превентивные и адекватные, единственно правильные решения, умело использовать * современные управленческие приемы, методы, технологии и имеющиеся ресурсы ^ в различных сферах общественной жизни1.

Разрыв между непрерывно меняющейся жизнью и субъектом управления углубляется, что порождает кризис управления. Это сдерживает темпы социального прогресса, порождает социальные, политические, экономические, духовные, биологические и техногенные катастрофы, способные погубить жизнь на Земле. Нельзя забывать о вызовах и угрозах2.

Следовательно, необходимо повысить эффективность государственного управления. Каковы пути?

Во-первых, это повышение качества социальной связи общества и государства. Обществу нужно сильное государство, ибо национальная безопасность может быть обеспечена только сильным, правовым и демократическим государством.

Только поставив деятельность государства под эффективный социальный, гражданский контроль со стороны общества, его демократических институтов путем расширения подлинной демократии самого народа, можно решить эту задачу.

Во-вторых, принципиальное значение для российской государственности имеют гласность и публичность, понятность и предсказуемость государственного управления. Согласно Федеральному закону от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ, ст. 3 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», «государственное управление - деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации»3. Поэтому оно должно начинаться с выработки и предъявления гражданам Российской Федерации социальной доктрины как составной части развития общества в целом: экономической, социальной, политической (политический курс), духовно-культурной, национальной. Только в этом случае государство сможет опираться на большинство, рассчитывать на его активность, поддержку и консолидацию всего общества.

В-третьих, эффективность государственного управления во многом зависит от хорошо обученных и талантливых организаторов-руководителей. Исходя из этого необходимо принять меры по подготовке и профессиональной переподготовке, повышению квалификации управленческих кадров, на конкурсной основе назначать управленцев нового типа, обладающих творческим складом ума, стратегическим мышлением, высокой работоспособностью, умением аккумулировать энергию многих и работать с людьми, влиять на подчиненных, на равных себе по рангу (статусу), на высших руководителей и внешние отношения, способных к инновационно-управленческой деятельности, создавать новые организационные структуры, решать неординарные задачи, каждодневно завоевывать доверие граждан.

Из сказанного очевидно, что руководители всех уровней должны иметь хорошую управленческую подготовку. С этой целью, как свидетельствует зарубежный опыт, они должны иметь диплом магистра по направлению подготовки, как правило «юриспруденция», «государственное и муниципальное управление» и др. Магистры отличаются от бакалавров более глубокой научно-теоретической и управленческой подготовкой, способностью к осуществлению аналитической работы. Управленческая подготовка включает две основные составляющие: знание теории государ-

1 Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.

2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 г. // Российская газета. 2014. 5 декабря.

3 Собрание законодательства РФ. 2014. № 26. Ч. I. Ст. 3318.

ственного управления и умение формировать и реализовать управленческие решения. Она усиливает эффективность управленческой деятельности.

В связи с этим возникает вопрос, о каком уровне высшего образования идет речь в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, в котором установлено в качестве ква-^ лификационного требования к должностям гражданской службы категории «руко-^ водители» наличие высшего образования?1 Отметим, что согласно Федеральному =Ц закону «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ ^ в Российской Федерации установлены следующие уровни высшего образования: 2 бакалавриат; х специалитет, магистратура; ^ подготовка кадров высшей квалификации2.

^ Это обуславливает необходимость внесения изменения в ст. 12 Федерального ^ закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» о об определении в качестве квалификационного требования к должностям гражданской службы категории «руководители» наличие у соискателя диплома магистра. ^ Применение этой нормы позволит повысить эффективность управленческой дея-° тельности руководителей.

В-четвертых, эффективное государственное управление возможно при условии реализации функций, возложенных на государственные органы, не только руководителями и гражданскими служащими со стажем, но и менее опытными кадрами.

Подчеркнем, что заслуживает внимания методический инструментарий по применению наставничества на государственной гражданской службе, разработанный Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации3 во исполнение п. «р» ч. 2 указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»4.

Наставничество как кадровая технология предназначена для передачи посредством планомерной работы знаний, навыков и установок от более опытного государственного гражданского служащего менее опытному. Целями наставничества являются оказание помощи гражданским служащим в их служебном становлении, приобретении профессиональных умений и навыков выполнения должностных обязанностей, адаптация в коллективе, воспитание дисциплинированности.

Использование данного инструментария в деятельности органов государственной власти позволит:

Ускорить процесс профессионального становления гражданских служащих, развития их способности самостоятельно, качественно и ответственно выполнять возложенные служебные обязанности в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы;

Осуществить адаптацию государственных гражданских служащих к условиям осуществления служебной деятельности;

Развить общекультурные, общепрофессиональные и профессиональные компетенции;

1 О государственной гражданской службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2003 г. по сост. на 31 декабря 2014 г. Ч. 3. Ст. 12 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

2 Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273 по сост. на 31 декабря 2014 г. // Собрание законодательства РФ. 2012. № 53. Ч. 1. Ст. 7598.

3 Методический инструментарий по применению наставничества на государственной гражданской службе / Утв. Минтрудом России: [Электронный ресурс]. КонсультантПлюс. Документ представлен «КонсультантПлюс» 27 декабря 2013 г.

4 Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.

Сформировать сплоченный грамотный коллектив за счет включения в адаптаци- < онный процесс опытных государственных гражданских служащих, снизить теку- * честь управленческих кадров. ^ К сожалению, наставничество, как кадровая технология и принцип кадровой политики, не нашло в настоящее время закрепления в федеральном нормативно-правовом акте. Следовательно, методический инструментарий по применению наставничества на государственной гражданской службе Российской Федерации будет носить рекомендательный характер для органов государственной власти.

В-пятых, совершенствование системы поступления на гражданскую службу позволит, безусловно, повысить эффективность государственной власти.

В настоящее время в соответствии с ч. 4 ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться при назначении на должности государственной гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей гражданской службы.

По мнению же автора, результативность и эффективность приема на гражданскую службу будут выше, если решение будет приниматься конкурсной комиссией. Фак- ^ тически участвуют при приеме на гражданскую службу без прохождения конкурса д представитель нанимателя, руководители подразделения по вопросам государ- ^ ственной службы и кадров и подразделение, в котором образовалась вакантная должность гражданской службы. Не участвуют в приеме на гражданскую службу представители научных и образовательных организаций, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с государственной гражданской службой. Последние, как свидетельствует личный опыт автора с 2005 г. в качестве независимого эксперта в составе конкурсных комиссий органов государственной власти Санкт-Петербурга, как правило, задают вопросы претендентам на должность гражданской службы, связанные со знанием Конституции Российской Федерации, федеральных законов, регулирующих отношения на государственной гражданской службе. Также они обращают внимание на поведение во время конкурсного экзамена, внешний вид претендентов, знание русского языка. Не секрет, что даже действующие государственные гражданские служащие допускают многочисленные ошибки в правописании и устной речи .

В случае поступления гражданина на гражданскую службу по результатам конкурса решение государственного органа будет максимально объективным, ибо решение будет приниматься комиссией коллегиально открытым голосованием простым большинством голосов ее членов, присутствующих на заседании.

В-шестых, важнейшим условием повышения эффективности государственного управления является возрастание роли современной управленческой и организационной культуры XXI в.

Этот феномен культуры обусловлен следующими факторами:

Культура организации и уровень социальных технологий диалектически взаимосвязаны и взаимообусловлены;

Сильная управленческая и организационная культура - это:

а) стратегический ресурс органов государства, определяющий их положение в политической системе общества, в вертикали власти;

б) проводник многих внутриорганизационных изменений органов государственной власти, общества в целом.

Современная управленческая и организационная культура определяет философию управления, цели и ценностные ориентации гражданских служащих, стратегию государственных органов, цивилизованные правила поведения и нравственные прин-

ципы должностных лиц, лежащие в основе отношении и взаимодеиствии как внутри организации, так и за ее пределами, поддержания имиджа органов государственной власти.

Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 8851 определены общие принципы служебного поведения государственных служащих, в со-^ ответствии с которыми они призваны:

с исполнять свои должностные обязанности добросовестно и на высоком про-=Ц фессиональном уровне в целях обеспечения эффективной деятельности госу-^ дарственных органов;

2 исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека х и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов ^ государственной власти и государственных гражданских служащих; ^ осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подза-^ конными нормативными правовыми актами компетенции государственного ор-о гана;

^ не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным ^ группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций и т. д. Чуть позже, 23 декабря 2010 г., был одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих2.

Безусловно, соблюдение государственными гражданскими служащими общих принципов служебного поведения и типового кодекса этики позволит повысить эффективность выполнения ими своих должностных обязанностей.

К нашему сожалению, до сих пор не принят на федеральном уровне узаконенный нормативно-правовым актом Кодекс этики и служебного поведения государственных служащих.

Управленческая и организационная культура способны придать смысл деятельности гражданских служащих, наполнить их жизнь интересным содержанием, стимулировать их новаторство и активность.

Уникальность управленческой и организационной культуры состоит прежде всего в ориентированности государственного управления на отдаленные цели. Каждый орган государственной власти, руководитель не должны довольствоваться временными успехами, а должны смотреть в перспективу, определять приоритеты, цели и задачи государственного управления на долгосрочный период (период, следующий за текущим годом, продолжительностью более 6 лет. - Авт.).

Необходимо быстро осваивать самые передовые образцы мировой управленческой и организационной культуры и успешно их использовать.

Приоритетным в обучении и постоянном пополнении знаний должностных лиц должны стать поведение человека в организации, обществе, законы раскрытия творческого потенциала как руководителя, так и каждого гражданского служащего, культура человеческого общения. Словом, знание и тонкое понимание человека, форм его поведения в государственном органе, сохранение, поддержание и приумножение нравственных норм культуры - важнейший элемент управленческой и организационной культуры.

1 Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 по сост. на 16 июля 2009 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.

2 Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих от 23 декабря 2010 г., протокол № 21: [Электронный ресурс]. КонсультантПлюс.

В-седьмых, учитывая особую значимость общественного мнения в оценке эф- < фективности системы государственного управления, как подчеркнул Президент * Российской Федерации В. В. Путин, обращаясь к членам Федерального Собрания ^ с ежегодным посланием 12 декабря 2012 г.: «Главным критерием оценки эффек- к тивности власти, предоставляющей услуги гражданам... должно стать обществен- ^ ное мнение, мнение самих граждан»1, считаем целесообразным предложить орга- ^ нам государственной власти: с

1) систематически изучать общественное мнение, используя разнообразные средства и методы сбора и анализа соответствующей информации, которые обе- ^ спечивали бы и гарантировали объективность и верификацию выводов по поводу ^ эффективности государственной власти. х

Заметим, что в настоящее время территориальные органы федеральных органов ^ исполнительной власти осуществляют изучение общественного мнения2. С этой ^ целью ими используются: ^

Устройства подвижной радиотелефонной связи; о

Терминальные устройства, интегрированные с электронной системой управления ^

очередью; ^

Информационно-телекоммуникационная сеть «Интернет»; 0

3) использовать средства массовой информации3 («четвертую» власть - периодические печатные издания, сетевые издания, телеканалы, радиоканалы, телепрограммы, радиопрограммы, видеопрограммы, кинохроникальные программы, иные формы периодических распространений массовой информации под постоянным наименованием (названием), которым Конституцией Российской Федерации гарантируется свобода). По своей природе они обязаны бороться за правду реальной жизни, оказывать благотворное влияние на управленческие процессы. Кроме того, средства массовой информации имеют право запрашивать информацию о деятельности государственных органов и их должностных лиц как в устной, так и в письменной форме. Запрашиваемую информацию обязаны предоставлять руководители указанных органов, их заместители, гражданские служащие пресс-служб или другие уполномоченные лица в пределах их компетенции. При этом телевидение и пресса не обязаны согласовывать свои материалы с каким-либо органом государственной власти. Достоинства средств массовой информации состоят в объективности их взгляда, позиции, анализа и оценки.

Следовательно, разработка и реализация новых приемов, средств и методов, технологий публичного управления, повсеместное освоение их гражданскими служащими, всеми управленцами, принятие и реализация комплекса нормативных правовых актов по проблемам государственной гражданской службы, в том числе государственной кадровой политики, - важнейшие направления повышения эффективности системы государственного управления.

Эти и многие другие пути будут способствовать созданию важных предпосылок для серьезного улучшения функционирования государственной граждан-

2 Об оценке эффективности деятельности руководителей территориальных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решения о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей: Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 // Российская газета. 2012. 19 декабря.

3 О средствах массовой информации: Закон Рос. Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 по сост. на 24 ноября 2014 г. Ст. 2, 38 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 50. Ст. 4855.

ской службы и повышению эффективности деятельности всей системы государственного управления в условиях динамического развития страны, что приведет к процветанию Великой России и занятию достойного места на международной арене в условиях глобальных вызовов и угроз безопасности человечества в XXI в.

Литература

1. Dyatlovskaya E. Literacy project for officials // New Izvestia . 2014. February 27. (rus)

В настоящее время одним из главных направлений совершенствования управления государственной собственностью является изменение форм и методов управления государственными предприятиями. На сегодняшний день эти методы далеки от совершенства и нуждаются в коренном реформировании. Однако эти методы не могут быть применимы, если мы первоначально не уточним правомерность существования в России тех или иных форм государственных предприятий.
Как уже отмечалось, в соответствии с Программой Правительства по совершенствованию управления государственной собственностью на 2003- 2005 гг. предполагается отказаться от использования права хозяйственного ведения, аналогов которого нет в мировой практике и преобразовать сохраняемые в государственной собственности унитарные предприятия в казенные предприятия. На наш взгляд, данное предложение в том виде, в каком его предполагается реализовать, вызывает много сомнений.
Сторонники отмены права хозяйственного ведения в отношении части государственных предприятий, считают, что данная форма существенно сдерживает инициативу его руководителей и поэтому не способствует эффективному управлению. Кроме того, количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью. Отсутствуют четкие критерии необходимости
создания и функционирования унитарных предприятий, а низкая эффективность их деятельности приводит к недополучению доходов в федеральный бюджет.
Как уже отмечалось выше, в соответствии с Гражданским кодексом РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Учреждать унитарные предприятия могут лишь государственные или местные органы власти. Право хозяйственного ведения подразумевает, что унитарное предприятие имеет ограниченные возможности по управлению имуществом, закрепленным за ним собственником. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным образом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.
В то же время, согласно Гражданскому кодексу РФ, собственник имущества унитарного предприятия имеет значительные полномочия по управлению этим предприятием. Так, собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник может издавать нормативно-правовые документы, регламентирующие деятельность предприятия. Он также имеет право на получение части
налогов и иных обязательных платежей, в федеральный бюджет в 2002-2003 годах». - Вебсайт Счетной палаты РФ. // http:// www.ach.gov.ru
прибыли от использования имущества, находящегося в ведении унитарного предприятия.
Таким образом, права собственника в отношении унитарных предприятий являются достаточно широкими. И эти права чаще всего реализуются региональными и местными органами власти, не имеющими достаточного опыта эффективного управления. Как считают сторонники отмены права хозяйственного ведения, в большинстве случаев чиновники не в состоянии осуществлять эффективный контроль предприятиями. Недостаточная проработка устава предприятия, а также трудового договора с его директором ведут к тому, что предприятие не выполняет предписаний собственника.
Собственник имущества не всегда имеет возможность требовать от руководителей унитарных предприятий определенных качественных показателей в деятельности предприятий и определять эти показатели. В свою очередь, отсутствие надлежащего контроля над унитарными предприятиями позволяет его руководителю преследовать свои собственные интересы при проведении финансовой политики - уводить активы, осуществлять дскапитапизацию и т.п., которые, в конечном счете, могут привести к банкротству предприятия.
Необходимо также иметь в виду, отмечают противники данной формы государственных предприятий, что предприятия, действующие на принципах права хозяйственного ведения, создаются чаще всего в сфере общественного транспорта, ЖКХ, здравоохранения на региональном и местном уровне. Однако известно, что существующая в настоящее время в России система межбюджетных отношений способствует формированию так называемых «нефинансируемых федеральных мандатов», когда исполнение части федеральных нормативно-правовых актов возлагается на региональные и местные бюджеты без передачи соответствующих финансовых средств. В этих условиях унитарные предприятия также вынуждены брать на себя исполнение части обязанностей, не подкрепленных финансовыми средствами, например, при предоставлении разного рода льгот (проезд, оплата коммунальных услуг и т.п.). Отсутствие достаточного количества средств, а также возможности самостоятельно проводить заемно-инвестиционную политику, в конечном счете, может привести к банкротству предприятий.
На этом основании и делается вывод о неэффективности унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, и поэтому предлагается существенно сократить их количество путем преобразования их в казенные предприятия, акционерные общества или казенные хозяйства с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых федеральных государственных предприятий.
Основанием для принятия решения о ликвидации федерального предприятия и создания на его базе казенного предприятия правительство РФ рассматривает следующие:
нецелевое использование выделенных бюджетных средств;
отсутствие прибыли по итогам последних двух лет;
использование недвижимого имущества, закрепленного за предприятием на праве полного хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил (внесение указанного имущества в уставные капиталы
предприятий, кроме дочерних; передача его в аренду; продажа или предоставление в пользование другим юридическим лицам без разрешение уполномоченного государственного органа).
При наличии любого из трех названных условий промышленное или сельскохозяйственное государственное предприятие может быть ликвидировано и на его базе создано казенное предприятие.
На наш взгляд, ликвидация государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, является сегодня преждевременной, поскольку, во-первых, саму по себе эту форму нельзя назвать неэффективной, даже если она не имеет аналогов в мировой практике. Во-вторых, сокращение числа унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, может существенно сократить объем предоставляемых населению социально значимых услуг по доступным ценам, что может самым негативным образом отразиться на реальных доходах населения, которые и без того для большинства граждан являются невысокими.
Кроме того, преобразование государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в казенные предприятия, еще не обеспечивает само по себе преодоления тех негативных последствий, которые заложены в такой форме государственных предприятий как казенное предприятие.
На наш взгляд, все зависит от реально складывающейся практики использования данной формы государственных предприятий, и именно эта практика нуждается сегодня в коренном реформировании.
Известно, что в соответствии с установленным порядком, уполномоченный орган ежегодно, до начала планируемого года доводит до казенного предприятия план-заказ, в котором устанавливаются следующие показатели:
объем поставок продукции (работ, услуг) в натуральном выражении с указанием номенклатуры и ассортимента, требований, предъявляемым к качеству продукции (работ, услуг), сроков поставок и условий их изменения;
фонд оплаты труда и норматив уменьшения его при невыполнении показателей плана-заказа;
лимит численности работников;
объем средств, выделяемых из федерального бюджета, и условия их предоставления.
При таком порядке, когда цена на продукцию устанавливается государством, убытки от выполнения плана-заказа компенсируются из бюджета, а остаток свободной прибыли изымается. Руководители предприятия не заинтересованы в повышении эффективности производства. Наоборот, они заинтересованы в раздувании издержек производства, следствием чего становится неконкурентоспособность казенных предприятий.
Поэтому прежде чем преобразовывать государственные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения в казенные предприятия, необходимо внести целый ряд изменений в деятельность казенных предприятий. На наш взгляд, до предприятий должен доводиться общий заказ в натуре на требуемую продукцию (которая должна учитывать сложившиеся рыночные цены на аналогичную продукцию), общие принципы организации оплаты труда. Все остальное планирование должно быть внутренним делом руководства казенного предприятия. В этом случае оно будет заинтересовано снижать издержки и повышать доходность предприятия. Там, где это возможно, должна быть конкурсность при получении казенным предприятием заказа.
Для того, чтобы сегодня работали государственные унитарные предприятия, необходимо наладить их элементарный учет. Информацию о государственных предприятиях, работающих на праве хозяйственного ведения, нужно всего лишь собрать в единый перечень, а также
сформировать реестр их экономической эффективности. Эта информация требует определенного анализа, просчета и только на её основе можно будет принимать решения о преобразовании тех или иных государственных предприятий.
К сожалению, сегодня ни в Законе о федеральном бюджете, ни в Законе о бюджетной классификации госсектор не выделен как самостоятельный объект управления. Это подтверждает классификация доходов и расходов федерального бюджета.
В классификации доходов бюджета, в рубрике «неналоговые доходы» выделяются доходы от имущества, находящегося в государственной собственности, однако это не дает понять, какие именно доходы приносит государственный сектор. На наш взгляд, если сопоставить данные о доле государственного сектора в величине доходов бюджета с соответствующими данными Госкомстата РФ о налоговых и неналоговых отчислениях от предприятий госсектора, то это позволило бы более полно оценить вклад госсектора в формирование доходов. Именно эта информация и могла бы служить в качестве основы для принятия решений о ликвидации или сохранении тех или иных государственных предприятий.
Все имеющиеся в Бюджетном кодексе РФ виды расходных классификаций государственного бюджета (функциональная, экономическая и ведомственная) также не содержат распределения ресурсов по формам собственности. Поэтому на основе имеющихся методик сложно посчитать средства, непосредственно направляемые в государственный сектор. Можно лишь приблизительно оценить их.
На наш взгляд, для более четкого определения границ госсектора как объекта управления, следовало бы внести соответствующие изменения в бюджетную классификацию РФ, что позволило бы полнее оценить планируемые расходы государства на госсектор. В свою очередь, сопоставление данных об участии государственного сектора в формировании доходов и расходы на финансирование госсектора из бюджета помогло бы более точно определить эффективность функционирования госсектора.
Для того, чтобы государственные предприятия на праве хозяйственного ведения более эффективно работали, необходимо, прежде всего, в законодательном порядке более четко определить обязанности исполнительного органа власти по управлению государственным имуществом унитарного предприятия, особенно в той части, которая касается найма руководителей госпредприятий.
К сожалению, современное российское законодательство в этом плане далеко от совершенства. Так, в некоторых нормативных актах содержится ограниченный перечень обязанностей федеральных исполнительных органов власти по управлению государственными унитарными предприятиями. Например, в ст. 3.2. Примерного контракта с руководителем унитарного предприятия от 16 февраля 2000 г. №189-р г. Москвы содержатся лишь некоторые обязанности исполнительного органа власти по управлению государственного имущества. Вместе с тем, анализ законодательства и существующей практики показывают на наличие более широкого круга обязанностей органа исполнительной власти, например: заключать, изменять, расторгать контракт с руководителем госпредприятия, обеспечивать соответствие действующих контрактов с руководителями подведомственных госпредприятий примерному контракту и т.д.
хотя и состоит из государственных организаций, однако тоже не дает полной информации о тех средствах, которые непосредственно поступают госсектору, поскольку распределение ресурсов бюджета предполагает участие в процессе исполнения бюджета предприятий и других форм собственности.
На наш взгляд, в настоящее время в целях повышения эффективности управления государственной собственностью, следует более четко определить условия найма и аттестации руководителей госпредприятий. В этом направлении в последнее время уже сделано немало. Так, 16 марта 2000 г. было принято Постановление Правительства РФ «О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» и утверждены Положения «О проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия», «О проведении аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий», утвержден примерный контракт с руководителем Федерального государственного унитарного предприятия.
Вместе с тем, не все вопросы по заключению контрактов и аттестации руководителей унитарных предприятий отработаны в полной мере. На наш взгляд, каждые три года следует пересматривать перечень вопросов для тестовых испытаний при аттестации руководителей и участников конкурсов на замещение должности руководителя госпредприятия. Следует разработать специальные методические рекомендации, которые можно будет использовать при заключении трудовых контрактов.
Следует также выработать перечень специальных требований к руководителям госпредприятий, которые должны предоставлять на утверждение органу управления предложения о способе достижения цели; знакомить с финансово-экономическими результатами деятельности предприятий; отчитываться о ходе и результатах выполнения утвержденных программ и планов; знакомить с планом управленческих решений при не достижении целей государства и невыполнении программ и планов.
Необходимо также иметь в виду, что система органов управления государственным унитарным предприятием не может базироваться только на одном руководителе. Для повышения эффективности управления следует усилить роль общих собраний коллектива или Совета предприятия. Наличие
таких органов поможет избежать злоупотреблений со стороны директора предприятия и повысить эффективность управления в целом.
Следует разработать методические рекомендации относительно требований к уставу предприятия, тарифной политики, финансового учета и отчетности, заемно-инвестиционной деятельности. Необходимо дифференцировать цели, задачи и механизм управления унитарными предприятиями. Очень важно конкретнее определить схему распределения всего объема полномочий между отдельными звеньями исполнительной системы государственного управления. В практическом плане очень важно оптимизировать количество унитарных предприятий. Это создаст возможность для улучшения их реального управления и обеспечит повышение эффективности управления государственной собственностью.
Эффективное функционирование государственных предприятий невозможно себе представить без хорошо отработанных механизмов приватизации и национализации собственности. И если процесс приватизации в России боле или менее урегулирован, то вряд ли то же самое можно сказать в отношении национализации собственности.
В нормативных документах, отражающих в той или иной мере вопросы управления госсектором, в качестве основного инструмента регулирования его состава и структуры рассматривается только приватизация. Поэтому не случайно, в программах Правительства по совершенствованию управления государственной собственностью рассматривается лишь сокращение госсектора до тех объемов, когда за государством сохранятся только ключевые предприятия (с точки зрения обороны, социальной политики и т.д.).
Конечно, оптимизация состава и структуры госсектора является одной из важнейших задач. Но приватизация - это только один из способов
изменения масштабов госсектора. Альтернативой приватизации является национализация, т.е. выкуп государством предприятий или пакетов акций у частных владельцев. По ряду объективных причин данный метод сейчас не используется. Поэтому не случайно понятие национализации содержится лишь в ст. 235 ГК РФ «Основания прекращения права собственности». Гражданский кодекс только упоминает о национализации, не раскрывая сё основных черт.
А между тем, национализация как способ управления государственными предприятиями имеет очень большое значение, поскольку позволяет:
сохранить предприятия и другие объекты производственной и социальной сферы, имеющие стратегическое значение, для обеспечения национально-государственной безопасности страны или необходимых обществу;
защитить потребителей от злоупотреблений, к которым может привести нахождение в частной собственности естественных монополий;
осуществить структурную перестройку народного хозяйства;
не допустить незаконного перевода прибылей за границу;
установить контроль за использованием финансовых ресурсов, которыми располагают банки и другие учреждения кредитно-финансовой сферы;
обеспечить реализацию социально-экономических целей, намеченных национальными планами правительства.
Кроме государственных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, следует, наш взгляд, более широко использовать такие новые организационные структуры как холдинги и финансово-промышленные группы (ФПГ), действующие под контролем государства. Именно они являются сегодня более жизнеспособными, а значит и более соответствующими интересам государства.
В государственном секторе холдинговые компании могут создаваться для решения целого ряда задач, например, таких, как:
сокращение числа объектов управления. В этом случае холдинги призваны содействовать установлению контроля над государственными предприятиями, поскольку министерства и ведомства, как правило, не способны прямо проконтролировать большое число фирм с государственным участием в силу ограниченной численности работающих в них чиновников;
повышение самостоятельности менеджеров государственных предприятий и их большая защищенность от вмешательства со стороны сотрудников министерств и ведомств, преследующих, как правило, разные, порой взаимоисключающие цели, что часто рассматривается в качестве одной из важнейших причин неэффективности государственных предприятий;
совершенствование кадровой политики. Холдинги обычно назначают на руководящие посты дочерних предприятий менеджеров-профессионалов, которые являются более квалифицированными, чем государственные чиновники;
улучшение мониторинга деятельности дочерних компаний. В рамках холдинговой компании появляется возможность решить проблему стимулирования лиц, на которых возлагается мониторинг. Эту работу вряд ли бы стали выполнять государственные чиновники, действия которых ограничены законодательством; .
реструктуризация убыточных предприятий, которые не могут быть как приватизированы из-за финансовой непривлекательности, так и закрыты по причинам социального характера.
Таким образом, образование государственных холдингов способно сегодня решить целый ряд задач, стоящих перед государственными предприятиями. Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что
функционирование холдинговых компаний, наряду с преимуществами, влечет за собой целый ряд проблем:
Создание государственных холдингов приводит к появлению еще одного уровня бюрократии, разделяющей собственников и менеджеров предприятия. В этом случае добавляется звено в и без того длинную «цепочку» агентских отношений по линии конечный собственник - менеджер (агент) со всеми вытекающими отсюда проблемами оппортунистического поведения.
Независимо от того, находятся ли холдинги в собственности государства или нет, они представляют собой не такую уж совершенную организационную форму. Руководство холдинговой компании не всегда может существенно влиять на формирование стратегии дочерних компаний. Проблема усугубляется, если холдинговая компания не обладает контрольным пакетом акций дочерних предприятий.
В государственных холдингах отсутствуют гарантии того, что при назначении менеджеров как самой холдинговой компании, так и её дочерних предприятий, в первую очередь, будут учитываться не политические соображения, а квалификация и опыт управления кандидатов.
Все эти минусы необходимо учитывать при образовании государственных холдингов, и каждый раз взвешивать все «за» и «против» при принятии окончательных решений. Если по каким-то причинам необходимо сохранить предприятия в государственной собственности, то управление через холдинг будет предпочтительнее, чем его приватизация. Тем более, что исследование эффективности производственной деятельности российских компаний с различными формами участия государства в управлении, проведенное рядом экономистов, показал следующее. Компании, государственный пакет акций которых передан в холдинг, характеризуются более высокой совокупной производительностью
факторов, чем предприятия, где используются иные механизмы участия государства в управлении.
Альтернативой приватизации можно также рассматривать создание финансово-промышленных групп (ФПГ)- В отличие от холдинга, в ФПГ создастся (или выбирается) центральная компания, которой, в соответствии с договором, заключаемым её участниками, делегируются полномочия по принятию решений, распоряжения собственностью и доходами. ФПГ могут быть также основаны не на владении собственностью, а на организационном принципе. Тогда участники ФПГ учреждают обычное ОАО и регистрируют его как центральную компанию. Каждый из участников не передает центральной компании свои активы: производственные мощности, капитальные вложения, пакеты акций и т.п. Вместе с тем все компании в таком случае объединены не только организационно и принципом солидарной ответственности по обязательствам центральной компании.
Если государственный пакет акций передается в доверительное управление центральной компании группы, то в таком случае ФПГ можно рассматривать в качестве альтернативы приватизации. Создание ФПГ позволяет входящим в нее предприятиям пополнить оборотный капитал, смягчить трудности мобилизации инвестиционных ресурсов, получить целый ряд льгот, предусмотренных для ФПГ.
Определенный набор льгот для ФПГ был уже предусмотрен Указом Президента №2096 от 5 декабря 1992 г. «О создании финансово- промышленных групп в Российской Федерации». Позднее он был продублирован и в Законе о финансово-промышленных группах (1995 г.) и
временном положении о холдинговых компаниях (1992 г.). Среди них: зачет задолженности предприятий - участников; право самостоятельного определения. сроков амортизации; управление госпакетами акций; государственные гарантии и инвестиционные кредиты; возможность ведения консолидированного учета.
Главной и наиболее привлекательной статьей государственной поддержки ФПГ является предоставление гарантий для привлечения инвестиций. Сводный баланс позволяет вести централизованный учет однородных капиталоемких расходов (транспорт, электроэнергия и т.п.) в объеме всей ФПГ, что вместе с взаимозачетом неплатежей дает возможность избегать неэффективного распыления инвестиционных ресурсов. Поскольку в ФПГ реализуется единая экономическая политика, а действия отдельных предприятий регулируются, согласуются и координируются, то это создает эффект стройной и четкой долгосрочной политики, что становится привлекательным для внешних инвестиций.
ФПГ заинтересованы в концентрации инвестиционных ресурсов на приоритетных направлениях развития экономики, обеспечении ресурсами научных, исследовательских и опытно-конструкторских разработок, ускорении НТП, осуществлении прогрессивных структурных изменений в реальном секторе экономики для повышения экспортного потенциала и конкурентоспособности продукции. Это, в конечном счете, позволяет на микроуровне извлечь предприятиям - участникам ФПГ дополнительную прибыль, а на макроуровне - определяет динамику и качество экономического роста.
Самостоятельное определение сроков амортизационных отчислений с направлением сэкономленных средств на развитие ФПГ имеет гораздо больший кумулятивный эффект в рамках группы в целом, чем на отдельном предприятии. Кроме того, внутри ФПГ возможна организация системы внутрифирменных расчетов, предусматривающая упрощение оформления сделок между участниками структуры, введение фиксированных цен,
упрощение документооборота, консолидированный баланс даст возможность реализовать существенную экономию на налогах. Итогом является снижение неплатежей и внутренних издержек.
ФПГ более гибко реагируют на изменение спроса и ситуации на рынке, получая дополнительные ресурсы от экономии на своевременном выводе устаревшего продукта с рынка и предоставляя вовремя новый продукт на рынок.
Благодаря тому, что все предприятия - участники ФПГ выступают составной частью единой структуры и связаны системой договоров, контрактов, неформальных отношений и т.п., возможно осуществление более эффективного внутрифирменного контроля и оценки предприятий- участников ФПГ на основе внутренней информации. Следовательно, возможна более эффективная и экономически выгодная организация деятельности всей структуры в целом, в итоге обеспечивающая экономию внутренних резервов.
В ФПГ более надежно защищены права собственности предприятий- участников и эти предприятия более устойчивы к враждебным поглощениям (например, через перекрестное владение акциями).
Финансово-промышленные группы привлекают государство своей целостностью и надежностью, возможностью построения ФПГ в отраслях естественных монополий и в социально значимых сферах. Они могут успешно использоваться для управления крупными государственными производственными комплексами, облепить реализацию государственных программ. Поэтому вполне естественно, что первые ФПГ в России, создаваемые в начале 90-х гг., были ориентированы на восстановление разорванных производственных связей, реанимацию машиностроения,
санацию промышленных предприятий, контроль за экспортом сырья и энергоносителей.
Формирование ФПГ в России, включение государственных предприятий в состав ФПГ также способно решить целый ряд проблем государственных предприятий, и, прежде всего, вопросы экономической устойчивости и привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов для развития государственного сектора экономики. Одновременно, в рамках ФПГ, снижается риск банкротства государственных предприятий, поскольку действует принцип солидарной ответственности.
Одной из ключевых проблем повышения эффективности управления государственными предприятиями является, наш взгляд, уточнение того государственного органа, который должен наделяться полномочиями верховного управляющего государственной собственностью.
В настоящее время эти функции выполняет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. К сожалению, деятельность этого агентства оставляет желать лучшего. Всё чем удавалось заниматься этому агентству последнее время, была лишь приватизация государственного имущества. А между тем функции управления государственными предприятиями не сводятся только к этому. Они являются более широкими и поэтому, видимо, есть смысл расширить число субъектов, которые бы
реально занимались вопросами управления государственными предприятиями.
За федеральным агентством по управлению федеральным имуществом можно было бы оставить функции, связанные с трансформаций объектов государственной собственности (приватизация и национализация). Функции управления государственными предприятиями, не подлежащими приватизации, можно было бы передать Министерствам и ведомствам соответствующих секторов экономики. Кроме того, можно было бы создать и некий новый орган, который бы выполнял исключительно стратегические функции по управлению государственной собственностью. В состав этого органа можно было включить и Департамент по обеспечению процедур банкротства, которое в настоящее время входит в состав Министерства по налогам и сборам РФ.
В настоящее время неэффективность функционирования большинства государственных предприятий обусловлена тем, что они в меньшей степени, чем частные предприятия вовлечены в сферу конкурентной борьбы. В итоге получается, что затраты государственных предприятий, связанные с оказанием тех или иных услуг, в среднем на 40% выше, чем у частных компаний, тогда как цена услуг частных фирм на 28% ниже, чем у государственных. Это во многом объясняется тем, как отмечает Б. Стивене, что в «большинстве государственных организаций необходимость четкой, точной формулировки цели и описания рабочего задания в совокупности с легко определяемой ответственностью за качество выполняемой работы осознается не так глубоко, как в большинстве частных предприятий. Представляется, что именно этим обусловлены различия в затратах у государственных и частных организаций».
Чтобы стимулировать государственные предприятии снижать свои издержки, следует более активно, на наш взгляд, вовлекать их в разного рода конкурсы за право получения подряда на ту или иную работу. К сожалению, такая практика еще не получила широкого развития в нашей стране. А между тем, опыт других стран доказал, что в тех случаях, когда одни и те же виды работ на данной территории выполняются одновременно как государственными, так и частными предприятиями, то от этого выигрывает все общество.
Например, организованные подобным образом системы сбора бытового мусора действуют в настоящее время в Монреале, Миннеаполисе, Фениксе, Новом Орлеане, Канзас-Сити и Оклахома-Сити. Одни районы города обслуживают по контрактам частные фирмы, другие - муниципальное управление. Получается, что городское управление конкурирует за право работать с частными фирмами. Такая практика называется участием государственных органов в конкуренции, которая приводит к повышению эффективности и снижению затрат (они становятся существенно ниже средних по стране).
В этих условиях, угроза остаться без заказов, висящая в равной мере и над государственным, и над частным секторами, является наилучшим средством поддержания эффективности работы обоих на должном уровне. В Монреале, например, отработана четкая шкала платежей для покрытия расходов муниципалитетов, если подрядчик не справился вовремя с уборкой снега на выделенной ему территории. Таким образом, одного этого бывает уже достаточно, чтобы заставить предприятия работать эффективно.
Практика участия государственных организаций в конкурентных торгах широко используется и в Великобритании. С начала 80-х гг., когда по новому законодательству государственные дорожно-ремонтные организации стали конкурировать с частными фирмами, вести отдельные счета доходов и расходов и обеспечивать установленную норму прибыли на используемое
капитальное оборудование, удалось значительно повысить качество содержания дорог.
Представляется, что данную систему можно было бы шире использовать и в России.

Как уже отмечалось выше, сегодня справедливым будет назвать государственное управление в России недостаточно эффективным для того, чтобы своевременно и качественно предоставлять государственные услуги населению, а также развивать страну в целом в самых различных направлениях. К сожалению, в настоящее время работа российских органов государственной власти требует глубоких изменений, нуждается в различного рода рекомендациях, которые должны быть разработаны по всем направлениям жизнедеятельности общества. Система оценки эффективности государственного управления также должна быть существенно доработана. И только после этих и многих других преобразований, мы сможем увидеть результаты работы государственных органов, эффективность которых будет выражаться в оптимальной и своевременной защите интересов государства и населения, различных социальных групп и каждого человека. В этом и выражается важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата.

В связи с этим уместно напомнить оценку, которая была дана положению в России в заключении Конституционного судя РФ «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации», направленном 5 марта 1993 г. Верховному Совету РФ: «Россия переживает один из самых сложных периодов своей истории. Экономика в упадке. Не обеспечены экономические и социальные права граждан, не ослабевают межнациональные конфликты. Растет преступность. Набирают силу радикальные движения, преследующие антиконституционные цели. Государственный аппарат поражен коррупцией. Правовой нигилизм приобрел широкое распространение даже среди высших должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов. Недовольство людей бездействием властей, конфронтацией между ними грозит вылиться в социальный взрыв. Под угрозой конституционный строй Российского государства» .

Поиск и реализация важнейших путей повышения эффективности государственного управления - необходимая объективная предпосылка недопущения кризиса власти и управления и его преодоления, жизненно важных не только для дальнейшего развития, но и даже сохранения Российской государственности.

Основные проблемы неэффективного государственного управления были рассмотрены в п. 2.1. Обозначив данные проблемы, хотелось бы определить выходы, которые делают возможным прорыв в разрешении проблемы повышения эффективности государственного управления. Решение данных задач позволит сдвинуть громадный пласт проблем:

· пересмотреть принципы финансирования государственного аппарата. Не увеличивая нынешние бюджетные расходы, обеспечить рост эффективности труда управленцев и на этой основе ограничить рост численности государственного аппарата;

· выработать единые для федерального и регионального уровней принципы должностного роста государственных служащих, в том числе механизмы эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;

· создать нормативную основу и современную инфраструктуру функционирования государственной власти и управления, местного управления и самоуправления, подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных и муниципальных служащих;

· установить четкие основания, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства .

Механизмами повышения эффективности государственного управления являются:

1. Умеренная децентрализация;

2. Улучшение использования информационной составляющей государственного управления;

3. Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения;

4. Необходимость включения масс в активную жизнедеятельность;

5. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов.

Чтобы иметь наиболее полное представление о государственном управлении в России на современном этапе необходимо рассматривать не только проблемы в данной сфере, но и перспективы её развития. Невозможно не согласиться, что проблем с области государственного управления существует большое множество и критиковать эти проблемы можно до бесконечности. Это легкое, простое, однако бесполезное дело, если из этих проблем не извлекать уроки, если не учиться на ошибках и заблуждениях наших предков и нас самих. Ценность истории состоит только в научении разумной жизни и полностью определяется способностью людей делать из нее выводы и созидать будущее, опираясь на ее совокупное, как положительное, так и отрицательное наследие. История дает нам основное: знания и опыт, остальное мы должны делать сами.

Это означает, что если в прошлом государственное управление не оправдало возлагавшихся на него надежд, то надо что-то делать так, чтобы в будущем изменить его состояние к лучшему.

В данном контексте вполне можно полагать, что грядущий XXI век предъявит к государственному управлению повышенные и жесткие требования, к которым уже нужно начинать готовиться. Уже имеются основания утверждать, что общество встретится с условиями, которые будут характеризоваться, с одной стороны, ограничением ресурсов планеты Земля, необходимых для человеческого существования, а с другой - ростом спроса на них вследствие расширения цивилизационных потребностей людей. Свидетельством этого являются следующие тенденции: сужение, а по некоторым видам и истощение возможностей добычи минерального сырья желаемого качества и объема; обострение, а кое-где и кризисное состояние природной среды обитания человечества; усложнение, а в ряде мест и выход за равновесные пределы демографических процессов, усиливающих антропогенное давление на планету; снижение темпов и одновременно углубление географической неравномерности развития производства с соответствующими социальными последствиями; обеднение человеческой культуры по причине чрезмерной унификации и подражательности распространяемой и массово используемой социальной информации.

Разумеется, вышесказанным не исчерпываются «вызовы» будущего, диктующие новые парадигмы мышления и поведения. Их намного больше, причем как глобальных, так и локальных масштабов. Но и названные убедительно говорят о большой сложности тех проблем, которые стоят перед человечеством и каждым отдельно взятым народом. Они имеют иное свойство, чем даже те проблемы, которые волновали людей в течение всего XX века. И, соответственно, требуют иного подхода к государственному управлению.

Прежде всего, сам характер проблем, их структура, масштабы и вовлекаемые в их решение ресурсы таковы, что лишь свободному предпринимательству, игре рыночных стихий, конкурентной борьбе, динамике спроса и предложения, сугубо общественным силам и регуляторам их не осуществить. Необходимо будет сильное межгосударственное сотрудничество в рамках мирового сообщества с продуманным, согласованным и рациональным государственным управлением в каждой стране. Речь идет не о замене или подмене других видов управления, таких как менеджмент, местное самоуправление, общественное управление и общественное самоуправление, свободное поведение человека, а об исполнении государственным управлением функций координации и интеграции управленческих процессов на территории страны, в пределах регионов и континентов, всей планеты .

Говоря о государственном управлении, необходимо отметить, что сегодня ему нужна сила, которая понимает роль соответствующих объективных противоречий в субъективном факторе, которая подготовлена для их анализа и разрешения, способна авторитетно влиять на сознание, поведение и деятельность людей. Исторически такая сила сложилась в виде государственной власти и осуществляемого посредством ее государственного управления. Вся проблема заключается в состоянии этой силы, в уровне и характере ее развитости. Ведь она может быть просто грубой, бездушной, основанной на санкциях, как и интеллектуальной, творческой, гуманной, основанной на знаниях.

Исходя из вышесказанного, можно вывести и такую перспективу государственного управления, как «опережающее состояние», которую при правильном подходе к осуществлению госуправления вполне можно сделать основным критерием, определяющим его эффективность.

«Опережающее состояние» государственного управления означает, что в его системе, главным образом, в его субъекте будет широко использоваться современная научная мысль, будет принят свободный творческий поиск оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее подготовленные специалисты по различным областям управления, будет идти открытое сравнение результатов управления с общественными потребностями, управление начнет служить интересам общества и продвигает его развитие.

Государственное управление в «опережающем состоянии» обладает следующими характерными чертами: глубоким учетом в управленческих решениях и действиях реальных возможностей конкретных объективных условий и субъективного фактора, динамики и тенденций их изменений; ориентацией государственной политики на использование наиболее прогрессивных, зарекомендованных мировой практикой и применимых в современной исторической ситуации способов, форм, механизмов и ресурсов решения актуальных проблем жизнедеятельности людей; тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики, развитой общественной экспертизой принципиальных государственных решений, поддержанием подготовленности персонала управления на уровне современного общественного знания; открытостью и восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления, способностью своевременно осваивать самые прогрессивные механизмы и способы решения управленческих проблем; гибкостью и адаптационностью своих элементов и их системных взаимосвязей, потенциалом постоянного самосовершенствования, развития и улучшения исходящих из него управляющих воздействий.

Главное в «опережающем состоянии» государственного управления видится в том, чтобы среди людей, профессионально занятых в нем, всегда существовали интеллектуальный, творческий накал, сильное аналитическое и прогностическое мышление, общественная направленность исповедуемых ценностей, высокая и искренняя личная нравственность, навыки демократического управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей. Во многих странах и общество (граждане), и политические организации (находящиеся у власти или нацеленные на овладение ею), и профессионалы-управленцы (чиновники и менеджеры), и собственники (в самых разных их видах) осознали, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем - наилучшие, наиболее подготовленные и талантливые представители народа. Со временем такое осознание придет и укорениться в России, если уже сегодня начинать серьезно реформировать сферу государственного управления.

В результате анализа процессов, происходивших в нашем обществе и особенно в системе государственного управления, было выделено семь видов ресурсов, использование которых в будущем позитивно скажется на обеспечении рациональности государственного управления.

Речь идет об укреплении взаимосвязей с обществом и преодолении отчуждения государственного аппарата (власти) от граждан. Авторитарно-бюрократическая система социализма рухнула, но отчуждение сохранилось, а по ряду аспектов и усилилось. Под перезвон колоколов о правах и свободах человека, гражданина многие люди оказались за пределами нормальной общественной жизни. Немало говорится и об усилении системности государственного управления, которая в настоящее время не только не стала выше, а по многим проявлениям вообще утрачена. Ставится вопрос об углублении демократизма государственного управления, который необходим в любом современном обществе, ибо последнее в силу объективных причин не может развиваться вне рамок демократии. Становление новой государственности рождает надежды, но до их воплощения в провозглашенной модели весьма далеко. Обращается внимание на улучшение информационного обеспечения государственного управления, без которого в условиях огромного массива перерабатываемой управленческой информации просто нельзя рационально управлять в масштабах общества. В качестве комплексной проблемы рассматривается развитие человеческого потенциала государственного управления, поскольку к эффективному ведению управленческих процессов должны быть надлежаще подготовлены персонал как субъекта государственного управления, так и управляемых объектов. Акцентируется внимание на совершенствовании стиля государственного управления, который как бы аккумулирует и практически реализует науку, искусство и опыт управления. В завершение говорится об измерении эффективности государственного управления, посредством механизмов которого общество не только оценивает результаты управления, но и формирует обратные связи для выявления ошибок и слабых мест.

Для развития государственного управления в будущем важно, чтобы лица, от которых зависит принятие решений по всем аспектам развития, были заинтересованы в том, чтобы научную информацию изучать и осознавать. Необходим налаженный процесс совершенствования государственного управления.

Подводя итог, необходимо отметить, что реалии существования нашего общества в настоящее время, суровая действительность, к которой все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления.

Целостность государства и единство общества - результат эффективного государственного управления, основа обеспечения их безопасности и условие достижения благосостояния народа. Поэтому повышение эффективности управления должно являться одним из приоритетных направлений при реформировании системы государственного управления .